Uudella rakennerahastokaudella on kiinnitettävä enemmän huomiota tukien kohdentumiseen

EU:n koheesiopolitiikan ohjelmakausi 2014–2020 on päättymässä – tosin myönnettyjen tukien maksatukset jatkuvat vielä jonkin aikaa – ja tänä vuonna on alkamassa uusi seitsenvuotinen ohjelmakausi, 2021–2027. Suomen osuus EU:n rakennerahastovaroista tullee säilymään suurin piirtein ennallaan. Lisäksi tulevaan alue- ja rakennepolitiikan ohjelmaan sisältyy uusi oikeudenmukaisen siirtymän rahasto (JTF), josta Suomen osuus tulee olemaan noin 350 miljoonaa euroa. Esitys Suomen alue- ja rakennepolitiikan ohjelmaksi 2021–2027 on parhaillaan hallinnon valmistelussa.i  Hallituksen esitys uudeksi rakennerahastolaiksi on tarkoitus antaa eduskunnalle vuoden 2021 helmikuussa.ii

Rakennerahasto-ohjelmien tuloksellisuutta on tarkastettu

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on tarkastanut rakennerahasto-ohjelmien tuloksellisuutta viime vuosina. Havainnoista on raportoitu kahdessa tarkastuskertomuksessa (21/2016iii, 6/2020iv) ja yhdessä ns. kansainvälisen rinnakkaistarkastuksen raportissa.

Tarkastuskertomuksessa 21/2016 arvioitiin Euroopan aluekehitysrahastosta rahoitettujen hankkeiden vaikutuksia ns. luonnollisen koeasetelman avulla. Havaintojen mukaan yritysten investointeihin ja infrastruktuurihankkeisiin kohdennetulla EAKR-tuella onnistuttiin vähentämään työttömyyttä, mutta aluepolitiikan kaikkien tavoitteiden saavuttamisessa ei onnistuttu.v

Rakennerahastovarojen kohdentuminen keskusteluttaa

Viime aikoina on käyty keskustelua rakennerahastovarojen kohdentumisesta alueittain. EU:n koheesiopolitiikan säädösten mukaisesti rakennetuet ovat tähän asti kohdentuneet harvaanasutuille seuduille Itä- ja Pohjois-Suomeen. Näillä alueilla asukasta kohti lasketut aluetuet ovat olleet moninkertaisia Etelä- ja Länsi-Suomeen verrattuna. Nyt myös Etelä- ja Länsi-Suomen vaikeuksiin joutuneet alueet ovat vaatineet korkeampia EU-tukia.

Aluetuet on kohdennettava EU:n tilastollisen alueluokituksen (ns. NUTS2-alueiden) mukaisesti, eikä jäsenmaa voi näitä omin päin muuttaa. Alueluokitus on määritelty Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa 1059/2003 ja sitä tarkistetaan enintään kerran kolmessa vuodessa. Nykyisen luokituksen mukaan Manner-Suomi jakautuu neljään NUTS2-alueeseen. Nämä ovat Helsinki-Uusimaa, Etelä-Suomi, Länsi-Suomi sekä Itä- ja Pohjois-Suomi (kuvio 1). Näistä Helsinki-Uusimaa kuuluu ns. kehittyneisiin alueisiin ja muut alueet siirtymäalueisiin. EU-tukea voidaan kuitenkin kansallisilla päätöksillä kohdentaa uudelleen aluetyyppien sisällä, pohjoisten ja harvaanasuttujen alueiden tukea lukuun ottamatta. Noin puolet siirtymäalueiden tuesta on pohjoisten ja harvaanasuttujen alueiden korvamerkittyä tukea.

Merkillepantavaa on, että NUTS2-aluejako on muuttunut edellisestä aluejaosta, joka oli käytössä ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020. Aiemmin Itä- ja Pohjois-Suomi muodostivat omat alueensa, ja Uusimaa kuului Etelä-Suomen alueeseen.

Ohjelmakauden 2014–2020 viralliset arvioinnit on jo tehty.  Ohjelmakauden 2021–2027 tutkimuksellisessa vaikutusarvioinnissa olisi myöhemmin hyödyllistä selvittää, tuottivatko em. tukialuemuutokset hyödynnettävissä olevia luonnollisia koeasetelmia aluetukien vaikutusarviointiin.

Suomen kartta: Suomen NUTS2-aluejako tulevalla ohjelmakaudella, aiempi aluejako pienessä kartassa.

Kuvio 1. Suomen NUTS2-aluejako tulevalla ohjelmakaudella (aiempi aluejako pienessä kartassa).

Euroopan sosiaalirahastotuen kohdentuminen oikeille kohderyhmille

Kukin jäsenmaa voi kuitenkin huolehtia siitä, että rakennerahastotuet kohdentuvat oikeille kohderyhmille alueittain. VTV:n tuoreessa tarkastuskertomuksessa 6/2020 havaittiin, että päättyvällä ohjelmakaudella Euroopan sosiaalirahaston (ESR) hankkeisiin osallistuneet henkilöt olivat pääasiassa työssäkäyviä ja opiskelijoita.

Rakennerahastokauden 2014–2020 ohjelma-asiakirjassa linjattiin, että ESR-hankkeiden pääasiallisia osallistujaryhmiä ovat työttömät, vajaakuntoiset ja syrjäytymisuhassa olevat henkilöt. Osa ESR-toimintalinjojen erityistavoitteista oli suunnattu myös työssäkäyvien tuottavuuden parantamiseen. Kokonaisuutena arvioiden hankkeet eivät kuitenkaan ole kohdistuneet ohjelma asiakirjan tarkoittamalla tavalla. Tarkastuksessa havaittiin niin ikään puutteita ESR-toiminnan ja kansallisen työvoimapolitiikan yhteensovittamisessa.   Kertomuksen kannanotoissa VTV edellytti tulevalla ohjelmakaudella ESR-tuen tarkempaa kohdentamista.

Ohjelma-asiakirjan perusteella tarkastuksessa käytettyyn aineistoon poimittiin verrokkiryhmä työttömistä työnhakijoista. Osallistuja- ja verrokkiryhmien erilaisuuden takia tarkastuksessa ei kuitenkaan voitu tehdä luotettavia päätelmiä ESR-hankkeisiin osallistumisen vaikutuksista osallistujien myöhempään työllisyys- ja tulotilanteeseen.
 
Keskeiset sisällöt Euroopan aluekehitysrahaston ja Euroopan sosiaalirahaston tuelle ohjelmakaudella 2021–2027 kohdistettaisiin EU-tasolla komission asetusehdotusten mukaan viiden teeman ympärille (kuvio 2). Lisäksi uudella oikeudenmukaisen siirtymän rahastolla (Just Transition Fund) annetaan alueille ja ihmisille mahdollisuus käsitellä yhteiskunnallisia, taloudellisia ja ympäristöön liittyviä vaikutuksia, joita on ilmastoneutraaliin talouteen siirtymisellä.

   Ohjelmateemat alue- ja rakennepolitiikan rahoituskaudella 2021-2027, verkostoituneempi, sosiaalisempi, älykkäämpi ja vihreämpi vähähiilinen Eurooppa..

Kuvio 2. Ohjelmateemat alue- ja rakennepolitiikan rahoituskaudella 2021-2027.

Näiden teemojen ja koko ohjelmakokonaisuuden arviointi on mahdollista vasta vuosien kuluttua. Erilaisten kyselytutkimusten ja viiteryhmähaastattelujen lisäksi olisi hyödyllistä saada arviointiin mukaan myös määrällistä lähestymistapaa. Ohjelmakauden 2014–2020 ulkopuolisissa arvioinneissa otettiin ensimmäisiä askeleita tähän suuntaan, mutta asetelmia ja menetelmiä voidaan yhä kehittää.

Arvioinneissa on otettava huomioon mm. se, että tilastojen valmistuminen vie oman aikansa. Vaikuttavuusarvioiden tuottaminen on aivan liian aikaista, kun ohjelmakausi on yhä käynnissä, kuten tapahtui nyt päättyvän ohjelmakauden aikana. Edellä mainittu VTV:n raportti EAKR-hankkeiden vaikutuksista valmistui kolme vuotta ohjelmakauden 2007–2013 päättymisen jälkeen.

Ville Vehkasalo & Hannu Tervo
Kirjoittajat toimivat johtavina tuloksellisuustarkastajina Valtiontalouden tarkastusvirastossa.

Viitteet:

i  Työ- ja elinkeinoministeriö (2020): EU:n koheesiopolitiikan 2021-2027 valmistelu -diasarja, pdf (tem.fi)

ii  Hallituksen lainsäädäntösuunnitelma 2020/2021.

iii  Valtiontalouden tarkastusvirasto (2016): Rakennerahasto-ohjelmien vaikuttavuus. Tarkastuskertomus 21/2016, pdf (vtv.fi)

iv  Valtiontalouden tarkastusvirasto (2020): Euroopan sosiaalirahaston hankerahoituksen myöntö, kohdentaminen ja seuranta ohjelmakaudella 2014–2020. Tarkastuskertomus 6/2020, pdf (vtv.fi)

v  Report to the Contact Committee of the heads of the Supreme Audit Institutions of the Member States of the European Union and the European Court of Auditors on the parallel audit on Contribution of the Structural Funds to the Europe 2020 Strategy in the areas of Employment and/or Education. (eurosai.org)

vi  Arvioinnin loppuraportti ilmestyi jo kesällä 2019. Ks. Heikkinen ym. (2019): Kestävää kasvua ja työtä -rakennerahasto-ohjelman arvioinnin loppuraportti. (rakennerahastot.fi)